加强终身职业技能培训 推动破解就业结构性矛盾

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内容提要

就业是最基本的民生。当前，人力资源供需不匹配已成为就业领域面临的主要矛盾。党的二十大报告明确提出，“健全终身职业技能培训制度，推动解决结构性就业矛盾”。这为加强终身职业技能培训提供了根本遵循。下一步，需要统筹抓好教育、培训和就业，大力发展职业教育，健全终身职业技能培训制度，提升人力资源供需匹配度，促进高质量充分就业。

我国正处于人口结构和产业结构转型的重要时期，劳动力供求关系正经历深刻调整，在就业总量这一矛盾依然存在的同时，人力资源供需不匹配已成为就业领域的主要矛盾。党的二十大报告明确提出，“健全终身职业技能培训制度，推动解决结构性就业矛盾”。这为加强终身职业技能培训提供了根本遵循。大家要遵照习大大总书记提出的要求，统筹抓好教育、培训和就业，着力解决结构性就业矛盾。

当前我国就业结构性矛盾的突出表现和主要成因

我国就业结构性矛盾突出表现为就业难和招工难并存。一方面，低技能大龄劳动者、高校毕业生等群体就业难问题突出。当前50岁及以上的农民工已超过8600万，其中，低学历低技能劳动者面临较大的失业或不稳定就业风险，建筑业超龄农民工“清退令”成为该群体就业难的缩影。与此同时，青年就业形势依然严峻，2024年2月，全国城镇不包含在校生的16—24岁劳动力失业率为15.3%，相当于有不超过520万的城镇失业青年（根据国家统计局有关说明，2023年各月平均，我国16—24岁城镇人口中，在校学生占比6成多，近6200万人；非在校学生占比3成多，约3400万人），其中相当数量为应届高校毕业生。另一方面，技能人才长期短缺，部分行业企业、地区和岗位招工难问题尤为显著。我国初级和中级技能劳动者求人倍率（即岗位空缺与求职人数比率）自21世纪初期以来一直在1以上。高技能人才短缺问题更加突出，高技能劳动者求人倍率长期超过2。2021年三季度高级技师、技师求人倍率分别为3.11和2.68；人社部2022年四季度“最缺工”职业排行数据显示，有超过40个职业与制造业直接相关、30个属于生产和生活服务业岗位、23个属于专业技术人员岗位。

技能供需不匹配是造成就业结构性矛盾的关键原因。一是低技能低学历劳动者就业能力跟不上产业结构调整。技术进步和产业结构升级带动大量岗位从传统制造业向新型制造业、现代服务业转型，并对劳动者素质和技能提出新要求。作为制造业就业主体人群，农民工普遍受教育程度偏低、技能单一或薄弱，而且近年来呈现老龄化趋势，从“体力型”转“技能型”工作难度较大。新生代农民工同样受困于低技能导致的就业难。对外经济贸易大学教育与开放经济研究中心联合《工人日报》、蚂蚁集团研究院、58同城发布的《2021新生代农民工职业技能调研报告》显示，63.1%的受访对象认为，找工作主要难在技能跟不上很多工作的要求。二是部分学校专业设置和教育模式与市场需求不一致。对于高校毕业生而言，除去就业希望变化，专业能力结构与劳动力市场需求不一致是导致该群体结构性失业的重要原因。尽管高等教育和职业教育相关部门已开始根据劳动力市场变化改革专业课程和教育模式，但教育改革和见效周期较长，难以及时响应市场需求。三是技能人才总量偏低，培育速度跟不上产业转型升级。人工智能、大数据、云计算等新型高端技术正推动产业结构优化升级，要求技能人才总量和层次同步调整。然而，目前我国各级技能人才总量虽已超2亿人，但占就业人员总量仅26%左右；高技能人才虽已超6000万人，但占技能人才的比重不到30%。

未来很长一段时间，我国劳动力市场还将持续面临少子化、老龄化、技术进步和绿色转型等系统性挑战，产业结构和就业结构仍将持续调整，劳动者需随之转岗提质，终身职业技能培训已成为破解就业结构性矛盾的必然要求和重要举措。

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我国终身职业技能培训面临的新情况新问题

当前我国已建立起以政府补贴培训、企业自主培训、市场化培训为主要手段，以公共实训机构、行业企业、职业院校（含技工院校）、职业培训机构和其他社会组织为主要载体的职业技能培训组织体系。为配合技能人才培养，人事制度、人才评价制度、工资分配制度等相关改革也在持续深化。《2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，截至2022年末，全年共组织补贴性职业技能培训2228万人次，共有1466.5万人次参加职业资格评价或职业技能等级认定，1234.3万人次取得职业资格证书或职业技能等级证书。然而，与终身职业技能培训的目标任务相比，与破解结构性就业矛盾的现实要求相比，当前职业技能培训体系建设还存在一些突出问题。

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（一）培训服务覆盖面不够广泛

2018年，国务院《关于推行终身职业技能培训制度的意见》将“推进基本职业技能培训服务普惠性、均等化”作为基本原则，要求针对城乡劳动者，保障人人享有基本职业技能培训服务。然而统计数据显示，2022年全国补贴性职业培训对象中，企业职工1148万人次、农民工717万人次、脱贫人口及脱贫家庭子女128万人次、失业人员90万人次、应届高校和中职毕业生87万人次。同年，我国农民工总数接近3亿人、高校毕业生为1076万人、中职毕业生为339.3万人，全年共为616万名失业人员发放了失业保险金。这意味着无论是对在职人员、准备就业人员还是潜在劳动力，职业技能培训服务覆盖面仍然偏低。从实践来看，一是大龄和老年劳动者职业技能培训可及性较差。各地补贴性培训往往面向劳动年龄人口，女工人超过50周岁或女干部超过55周岁、男性超过60周岁易被排斥在外。老年教育覆盖面同样有限，全国仅有约20%的老年人经常性参加教育活动，内容也以满足兴趣、娱乐和社交等需求为主，对老年就业技能发展作用有限。二是灵活就业者职业技能培训不足。由于就业“去雇主化”“多雇主化”，灵活就业人员难以获得稳定的、雇主提供的在职技能培训，外卖配送员、网约车司机、快递员等“新蓝领”职业技能含量偏低，大量中青年从业者缺乏有效的技能积累、提升和转换途径。2022年，北京腾景大数据应用科技研究院和蚂蚁集团研究院发布的《灵活就业群体调查暨2022年二季度灵活就业景气指数报告》显示，在面向超过2.6万名灵活就业人员的调查中发现，七成以上灵活就业者认同技能培训的重要性，但实际不足30%参与过公益性职业技能培训。三是农村和欠发达地区职业技能培训仍有待发展。近年来，各级政府加大面向包括新型职业农民、高素质农民等在内的农民的技能培训力度，实施了多项欠发达地区劳动力职业技能提升工程，但由于产业基础、人才基础和职业教育培训基础均较薄弱，这些地区职业技能培训的广度和深度都有待加强。

（二）企业和劳动者等关键主体参与培训的动力不足

全社会还存在“重学历、轻技能”的观念桎梏，无论是适龄学生及其家长还是在职或即将步入职场的劳动者，对职业教育和培训的认可度均不高。出于节约时间和经济成本的考虑，企业尤其是中小微企业更倾向于采取劳务派遣等灵活用工方式来替代对自有员工的职业技能培训。即便考虑自身发展、维持员工忠诚度和稳定性等需求，企业提供的职业技能培训也更多是行业或企业专用性技能，对通用型技能培训积极性不高。由于对职业技能培训重要性的认识不足、缺乏职业规划和工学矛盾突出等原因，很多劳动者参训的积极性同样不高。以2020年启动的职业培训券试点工作为例，根据人力资源和社会保障部数据，截至2021年末，全国共发放1926.7万张职业培训电子券，实际使用500.7万张。电子培训券本是提高职业技能培训灵活性、便携性和可及性的创新举措，但从这一数字可窥到劳动者内生动力不足这一深层原因。值得注意的是，能获得相对完备的职业技能培训的通常是在大型、技术型企业工作的正规就业者，该群体往往自身学历或技能基础较好，而缺乏职业技能培训的多数是低技能、低学历或低职业发展前景的劳动者，这就形成了职业技能的“马太效应”。

（三）培训供给侧统筹协调机制不健全

当前参与终身职业技能培训的主体包括政府、行业企业、职业院校、公共培训机构和社会培训机构，但各个阶段、类型和场域供给的技能培育缺乏一体化设计，不同主体间甚至单一类型主体内部缺乏有效的信息沟通、资源共享和合作协调机制，导致培训内容、覆盖人群和资金配置方面的效度和精度出现偏差。以政策性培训为例，人社、农业农村、乡村振兴、妇联、教育、共青团等部门均有培训项目和培训资金，但在培训对象和内容上各自为政，容易导致重复培训等低效问题。政府部门和企业、职业院校等非政府培训主体间同样缺乏有效的沟通协调。以近年来“人工智能热”引发的职业技能培训供给侧变化为例，不少职业院校、社会培训机构不顾相关师资薄弱、教材更新速度慢、当地缺乏相关产业布局等现实，扎堆设置高新技术相关专业或培训项目，导致教育培训不仅未能实现就业，还造成资金浪费。

（四）培训针对性和有效性不够强

一是劳动者群体异质性大，对培训方式和内容的适应性不足。以农民工群体为例，该群体普遍受教育水平偏低、学习主动性不足，且近年来呈大龄化趋势，更偏好易学、实用、学习时间短或弹性大的职业技能培训。但有调查显示，针对他们的各类技能培训项目“重理论轻实践”、培训方法较为单一、缺乏产教融合教学（钟在明，2021；杨东梅、沈有禄，2019）。此外，通过职业技能鉴定考试一般是领取职业技能培训鉴定的前提，但学问水平较低的受训劳动者通过理论考试的难度大，导致获取鉴定补贴的难度加大。二是技能培训与技能评价、待遇提升之间的关联还不够强。劳动者凭借技能实现就业、工作转换和待遇提升是参加培训的动力来源，但实践中职业技能鉴定和工资分配机制与培训之间还存在脱节现象。2019年职业技能等级认定进行社会化改革后，社会认定机构和考评体系发展滞后问题未有效解决，职业资格证书跨地域、跨行业认定难，使得等级证书认可度难以提高，这也抑制了劳动者参训评级的积极性（王蕾，2022）。有地方人社部门研究认为，部分企业薪酬体系未根据员工职业技能等级进行综合考评，工资水平未与职业技能等级进行挂钩，导致员工通过参训提升技能的意愿不强（蒋伟，2019）。三是新职业、新就业形态层出不穷，凸显职业技能培训的基础能力不足。新职业或新就业形态对技能培训供给侧能力提升提出了更高的要求。仅2015—2022年，《中华人民共和国职业分类大典》就净增了158个新职业。不同于传统职业有清晰的边界，许多新职业与岗位工作内容和技能要求持续变化，导致职业标准和技能评价标准的确定周期较长，岗位技能培训缺乏依据，相应的培训师资、教材和设施同样滞后。

（五）培训绩效评价和质量监管机制不健全

当前培训绩效评价有任务化倾向，“重量不重质”“重考证、轻技能”等问题比较突出，即更关注培训人次数、科目数、考证通过率等量化数据，对受训劳动者技能应用尤其是就业转化情况缺乏系统评估。有地方审计结果显示，一些地方机构连续两年培训大量单一专业人员，虽完成培训人次、持证人次等指标，但实现的就业率较低（彭行军，2023）。作为职业技能培训主管部门，人社部门在招生、授课、实训等培训过程的参与度较低、监管作用主要通过职业资格鉴定和补贴发放环节实现，过程监管缺少抓手。近年来随着新职业快速大量涌现，国家加大了社会化市场化职业培训服务的补贴力度，一些社会培训机构受利益驱动仓促挂牌，但培训质量恐难保证。关于培训机构与劳动者合谋套取骗取政府培训补贴的案例屡见不鲜，还有不少空壳机构以培训为名，同时骗取政府补贴和求职者培训费。

若干思考

根据党中央战略部署，我国终身职业技能培训制度建设应围绕培训对象覆盖全体劳动者、就业培训补贴覆盖终身职业生涯、技能评价激励覆盖培训全过程和全方位服务保障等方面推进。

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（一）进一步扩大终身职业技能培训覆盖人群范围

服务所有有意愿和能力的劳动者是终身职业技能培训的应有之义，在巩固重点群体职业技能培训之外，还应聚焦薄弱群体，扩大培训覆盖范围。一是为大龄劳动者参与培训减少制度障碍。我国老年人群体目前仍以低龄老人为主，加上法定年龄偏早，当前退休人群中相当一部分仍有就业意愿和能力，也有不少中老年人实际上“退而未休”，技能提升需求强烈。可适度放宽公共培训项目的年龄限制，从低龄老人、活力老人着手，鼓励开发和提供大龄劳动力培训项目。同时优化配套职业技能等级认定政策，完善反就业歧视立法和监督，鼓励企业保留和雇佣老年工编辑，畅通老年人通过技能培训实现就业的路径。二是完善灵活就业人员培训。考虑灵活就业人员工作稳定性较差的特点，探索更多基于社区和公共空间的培训项目，增强培训的灵活性。加强对灵活就业人员尤其是青年群体的职业生涯规划培训。总结新就业形态重点行业的试点经验，加快新职业及其技能标准认定，适时拓展新就业形态技能培训范围。三是加大农村和欠发达地区职业技能培训投入力度，鼓励城市和东部地区优质技能培训资源转移下沉，鼓励对口帮扶省市、劳务输入地加强对帮扶地区和劳务输出地的职业技能培训帮扶。

（二）完善协调高效的多主体培训供给格局

一方面，要加强终身技能培训工作的顶层设计，强化宏观引领。加快推进国家资历框架制度建设，完善终身教育培训“学分银行”等制度，探索课程模块化设计，增强终身技能学习的连贯性，构建职业技术教育与普通教育、职前教育与职后教育、学历教育与非学历教育、不同生命周期教育的衔接机制，整合高等教育、职业教育、职业培训、继续教育、老年教育等教育培训资源。加大就业补助资金、地方人才经费和行业产业发展经费中用于职业技能培训的资金整合力度。依托互联网平台，加大职业技能培训资源开放共享力度。另一方面，以政策性支撑为指挥棒，引导不同培训主体分工合作。公共职业技能培训应聚焦通用型、基础型专业技能和私营机构难以提供的技能培训，同时发挥公共机构的示范引领作用。通过税收支撑、专项补贴、政府购买服务等方式，支撑企业开展基于工作岗位的技能培训，支撑企业、行业协会与职业院校、高等院校共建职业教育联盟，探索产学融合的新型培训模式。鼓励职业教育集团与跨国企业和境外教育机构开展合作，鼓励社会化培训机构布局大健康、现代服务业等专业培训市场。鼓励地方根据本地资源禀赋、产业结构和规划等，发挥比较优势，差异化开展地方性技能提升项目。

（三）提高培训的针对性和有效性

一是要增强培训与劳动力市场需求的关联。关键是发挥企业的主体性作用，密切关注企业岗位供需缺口总量和结构分布，加强企业用工和培训需求调研，建立专业化的、统筹层次高的产业人才需求数据库。发挥行业协会、头部企业、规模以上企业等引领作用，在技能培训方案制定、课程设置、培训模式等方面更全面更及时体现企业用工需求。落实技能人才培训补贴、奖励等政策，支撑有条件的企业或独立、或与职业院校合作兴办职业培训机构，鼓励国有企业整合所有培训资源向企业大学等转型，对产教融合型企业给与税费、土地、补贴等组合式支撑。二是要强化培训与劳动者技能评价、职业发展和薪酬分配之间的关联。创新完善技能人才评价机制，逐步完善国家职业标准、构建多层次职业技能标准体系，鼓励社会化、市场化机构广泛开展岗位研究和技能评价，重点做好紧缺、新兴和战略性岗位职业标准开发。落实落细技能人才薪酬待遇政策，推广典型地区和示范企业的经验，创新企业工资宏观调控引导方式，完善紧缺人才、技能劳动者薪酬统计调查和发布制度，探索分级分类的技能工资集体协商机制，切实加大高技能人才激励力度。

（四）完善培训绩效评估和质量监管

建立健全结果导向的培训绩效评价机制，培训绩效应综合关注培训上岗稳岗情况、创业培训合格情况等指标，建立各利益相关主体反馈机制，探索建立技能人才数据库并基于“学分银行”制度追踪评估职业技能培训效果，将评价结果作为遴选市场化社会化培训机构、购买培训服务、发放政策性培训补贴、给予各类政府性奖励的依据。完善职业培训机构准入机制，对公共培训机构和承担政府补贴性培训的机构实行清单式动态管理，采用培训券等多元手段鼓励参训劳动者“用脚投票”，实现“优胜劣汰、有进有出”。探索引入第三方监督机制，利用新技术规范“互联网＋职业技能培训”，加大对套取骗取职业培训补贴行为的监督、核查和惩戒力度。

（五）营造有利于终身职业技能培训发展的社会环境

借鉴芬兰等国家经验，将职业教育向前延伸到儿童和青少年时期，着重提供自我认知、职业启蒙、培养职业兴趣和职业认同等教育内容。综合施策扭转“重学历、轻技能”的社会观念，着力培育一批优质终身职业技能培训机构和培训品牌项目，提高职业技能培训的社会形象和社会认同。还要努力破除“人才层次论”，一线从事操作和管理的技能人才应同样受到敬重，可广泛开展技能岗位评先争优、典型示范等活动，利用多媒体加大对技能技术人才宣传力度，弘扬崇尚技能的社会氛围。

就业是最基本的民生。解决好结构性就业矛盾，事关推动高质量发展，事关维护社会稳定，事关增进人民福祉，需要统筹抓好教育、培训和就业，大力发展职业教育，健全终身职业技能培训制度，提升人力资源供需匹配性，促进高质量充分就业。

编辑单位：国务院发展研究中心

来源：《中国发展观察》2024年第6期