云南联通混改到底有没有失败？

国王长了驴耳朵

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中国联合网络通信集团有限企业（以下简称“中国联通”）最近发展不错，无论营收还是利润增长都可圈可点，在资本市场上联通的股价屡创新高，距离最低点已经近乎翻倍。中国联通作为当年国企混改第一股，影响力很大，一举一动都引起大家的广泛关注。

中国联通不仅有集团层面的混改，中国联合网络通信有限企业云南省分企业（以下简称“云南联通”）作为联通地方运营商混改的试点，其大胆、创新的改革实践值得大家作为样本深入研究。云南联通的改革模式，成功还是失败？通过相关媒体报道，大家能感受到云南联通的改革应该是举步维艰。

一、来龙去脉

（一）混合所有制的新通信企业设立后民营股东却接连退出

云南联通的混改始于2018年，当年被列入国务院国资委国企改革“双百行动”的试点，2019年最终确认了民营合作方江苏亨通光电股份有限企业（以下简称“亨通光电”）、北京中电兴发科技有限企业（以下简称“中电兴发”）、宁波亚锦电子科技股份有限企业（以下简称“亚锦科技”），三方与云南联通共同设立云南联通新通信有限企业（以下简称“新通信企业”）。

2019年5月17日，亚锦科技和亨通光电、中电兴发与云南联通共同签署《中国联合网络通信有限企业云南省分企业“双百行动”综合改革合作协议》，按照该协议，亚锦科技拟在新通信企业中持有29.425%股份，同时拟以现金方式出资8827.5万元。

2020年10月，根据《关于云南联通与合作方“'双百行动' 综合改革合作协议”》的公告，混改合作方之一的亚锦科技全面退出云南联通混改，其原承包地域范围由亨通光电与华通誉球通信产业集团股份有限企业（以下简称“华通集团”）以联合体的方式承接。

2021年，亚锦科技的接盘方之一华通集团也退出，并且承诺的出资迟迟没有到位。

（二）混改先头兵重回云南联通任职

2022年下半年，云南联通发布一则人事任免信息，新通信企业董事长、总经理伍昭祥任云南联通党委副书记。伍昭祥是作为改革先头兵任职新通信企业的，对新通信企业投入了很多心血，如今又回到云南联通任党委副书记，令人奇怪，具体过程如下：

伍昭祥于2016年5月调云南联通任总经理，上任后便开启了混改之路，提出了“4G移动网络社会化合作投资模式”，即由第三方投资4G网络建设，同时承接网络维护和网络运营职能，彻底破解体制机制问题。这在当时引起了不小的轰动的，甚至在整个电信行业内也无先例。

2019年，伍昭祥由云南联通转任新通信企业总经理，成了改革的先头兵。该企业其实是从云南联通分拆出来的运营企业，是以云南联通“全域委托承包运营”为主要方式，通过引入民营资本，整合原有联通经营团队，组建由民营控股的运营企业。而云南联通分拆后的主体企业则由原西藏联通总经理杨云林接任。

2022年，伍昭祥重返云南联通任职。

（三）新通信企业部分员工将劳动合同重新转回云南联通

混改过程中，云南联通将有近4000名干部员工主动放弃国有企业员工身份，将劳动合同转移到新通信企业，投身到改革之中。目前，很多员工开始将劳动合同又重新回转到云南联通。作为云南联通混改最重要的举措和标签，也即将被拿掉。

二、前因后果

云南联通通过设立独立的运营企业——新通信企业，推进混合所有制改革。新通信企业由非公资本控股，负责云南省级区域联通通信业务的运营，新通信企业与云南联通之间形成委托运营的合同法律关系。

混改后，民营股东为什么退出呢？因为参与混改之后，民营股东发现新通信企业作为混合所有制的运营企业，与之前美好的设想存在巨大偏差：

第一，混改引入的民营股东都是设备制造商中的底层通信耗材提供商，当初想通过混改入局，拿下当地市场。但是受到多种因素影响，比如央企的集中采购制度，新通信企业自身权限有限，需要纳入中国联通统一招标采购的框架体系内，没有协商定价采购的权利，民营股东原先的初衷无法实现。

第二，在全程全网、规模经济明显的通信市场里，业务领域只有实现足够的规模，企业才有可能降本增效获得收益，而云南联通只是简单的将运营外委给民营企业来负责。此外，云南联通在局部市场进行区域化改革的模式是否是最优方案，需要重新考虑评估。

三、吃瓜律师点评

云南联通作为第一批“双百行动”试点企业，现在并没有画上改革完成或失败的句号，接下来如何改革也要拭目以待。我在这里也给云南联通以及其他国有企业推进改革提出一些个人建议：

第一，改革从来没有一蹴而就，一混就灵的效果。所有的改革不仅要全面深化改革，更需要根据改革过程中、改革后爆发的问题及产生的矛盾持续深化提升，坚持问题导向，解决问题和矛盾，一定要有改革只有进行时，没有完成时的心理准备。

云南联通虽然现在遇到改革的瓶颈，但是这些问题都是可以解决的。云南联通的改革并没有失败，实际上云南联通通过这几年的深化改革，不仅实现了扭亏为盈，快速发展，对整个中国联通的深化改革都有推动作用，为国有企业提供了丰富的改革经验。

第二，改革绝不是简单通过一项业务的外委外包就能解决所有问题的。云南联通改革的核心是将重资产留在老联通，将轻资产独立出来设立新企业，引入非公资本，成为民营控股的混合所有制企业，按照市场化方式运营。

这种思路是好的，方式是创新的，但是过程中必然面临着各方面的问题，需要在推行过程中不断加以解决，尤其要强化新通信企业作为混合所有制企业的企业治理机制，发挥民营企业在推动新通信企业体制机制转换过程中应有的作用，而不能还是沿用老国企的管理体制机制。

在民营企业提出问题后，要有充分的沟通交流、协商机制，敬重民营股东的话语权乃至控制权，正常的、市场化的经营管理（包括采购）应该按照市场化的方式推行，不能沿用老模式。

第三，混改引入的民营企业是否选对了？也需要重新审视。三家民营企业都是设备制造商中的底层通信耗材提供商，参与云南联通混改的目的就是卖设备，在电信运营领域并没有突出优势。

如果新通信企业当年引入有丰富运营经验或有丰富服务经验的民营企业，可能效果会更好。而三家通信设备的生产企业从现在的角度来看，显然并不是最优的投资人，没有实现真正的战略投资、产业协同，没有形成合力。三家民营企业的核心诉求是卖设备，而不是强运营，这种情况下出现不好的结果也是合情合理的。

接下来，需要针对新通信企业存在的问题，坚持问题导向。既然没有混好，当然可以改正，继续进行二次混改，把云南联通的改革持续深化，作为“双百企业”持续改革的行动内容，我认为值得期待。