政策研究 加拿大VoIP的管制现状及对我国的启示

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禹璐　吴伟　吕廷杰

摘要　加拿大监管部门对VoIP监管的主要内容是从业务而不是从技术层面上考虑，将其纳入电路交换语音业务的管制范围内，如同样使用北美编号计划(NANP)的号码，对传统运营商和竞争性运营商实施非对称资费管制等。我国应实行许可证准入制度，建立对拥有网络资源的传统运营商的补偿机制，制定出激励相容的VoIP监管政策，杜绝服务商良莠不齐现象，保证VoIP的良性发展。

关键词　VoIP　监管　建议　市场　加拿大

加拿大VoIP业务定位及其发展现状

　　加拿大电信监管机构即加拿大广播电视及电信委员会(CRTC)从两个不同的层面对VoIP业务进行了定位：从技术层面上，CRTC认为VoIP是指在基于IP协议的网络上(包括互联网或可管理的网络等)传输语音、视频和数据包等信息的标准化技术；从业务监管层面上来看，则认为VoIP业务是使用北美编号计划(NANP)的电话号码并能与PSTN网进行互通的语音业务。而通过装有通话App的PC机在Internet上进行即时通信的“Peer to Peer”形式的VoIP业务则不在监管考虑之内。

　　由于宽带电缆和DSL互联网业务在许多地区的普及，加拿大VoIP市场得到了进一步的发展。在加拿大的VoIP业务市场中，业务提供商针对住宅和商业用户市场不同而提供不同的VoIP解决方案。在住宅市场上，VoIP业务提供商主要有三类：转售商、传统本地电信运营商(ILECs)和有线电视运营商。截至2004年年末，加拿大VoIP住宅用户大约有2.9万；据估计，到2007年，所有VoIP提供商将拥有超过110万的住宅用户，占本地居民固定电话市场的9%。其中，有线电视运营商有望占有53%，ILECs占27%，其他约为20%(图1)。而在企业VoIP业务市场上，企业级的VoIP业务主要由ILECs如Bell和TELUS等提供。ILECs提供了绝大多数使用ISDN接入IP终端的线路设施，同时也提供了IP-PBX业务。VoIP转售商和有线电视运营商有望为小型企业提供业务。截至2004年年末，企业VoIP用户约为22.3万户，据估计到2007年将达到75.9万户，占到企业固定电话市场的12%。这其中，ILECs将占到81%，有线电视运营商占到11.3%，其他为7%(图2)。


数据来源：NBI/Michael Sone Associates estimates

图1　各类服务商VoIP住宅用户情况


数据来源：NBI/Michael Sone Associates estimates

图2　各类服务商企业VoIP用户情况

加拿大VoIP业务监管概述

　　众所周知，任何一个国家的监管政策出台，都是其监管机构根据自己本国的国情而制定的。加拿大电信业正处在动态融合的环境中，CRTC监管的主要目的是：促进市场竞争和技术革新；在定价、服务质量、隐私等方面保护消费者利益；在紧急接入、法律实行及国家安全等方面保护公众利益。对于VoIP业务的监管，CRTC也是本着促进其发展而进行监管的。

　　1.总体态度

　　2004年4月，CRTC发布关于VoIP管制框架初始意见的公告并征询对VoIP初始意见的建议。在此公告中，CRTC将VoIP业务纳入现有的电路交换语音业务的管制体系下，采用“技术中立性”的原则进行管制，即并不从技术方面来定义VoIP，而是将管制集中在服务的属性上。根据此原则，CRTC认为将VoIP业务纳入现有监管体系下的原因，是该业务虽然采用新的技术，但没有必要与普通电话业务区别对待，因为VoIP业务的功能属性、业务特征和传统电话从用户感知的角度上来看并没有什么不同。

　　2.码号资源

　　CRTC并没有为VoIP业务分配专门的号码集，而是为其分配属于NANP方案的传统电话号码。同时由于CRTC将VoIP业务纳入现有的监管体系下，因此它建议只有当VoIP业务提供商能履行与传统电话运营商一样的义务时，才为其分配这些号码。

　　3.电信资费

　　为了促进VoIP市场的充分竞争，CRTC在资费上实行“非对称管制”，对非ILECs进行扶植，理由是ILECs拥有本地网资源且对宽带业务具有端到端的控制权。对于ILECs来说，当他们在本地提供VoIP业务时，CRTC要求他们必须要遵守现有的资费体系。对于竞争性本地电信运营商(CLECs)和外地进入的ILECs，其零售本地VoIP业务不受资费管制，但也必须遵守相关决议(Decision97-8)所规定的监管条例。具体说，若ILECs将VoIP与宽带接入进行捆绑，则在制定资费标准(在加拿部分地区价格可能在20$)时必须向CRTC提出申请进行核准，而新进入者则免于此项管制。

　　4.互联互通

　　目前，没有基础网络设施的VoIP业务提供商没有直接与ILECs进行互联互通，也没有实现码号的可携带性，但CRTC要求所有VoIP业务提供商必须对本地网做出贡献，因此全都收取接续费。CRTC要求互联互通引导委员会(CISC)按照以下政策框架来解决VoIP业务提供商和ILECs之间的互联互通问题：

　　●IP互联互通基于对等协议(a peering arrangement)；

　　●在无法测量通信量的地方，实行自由的对等互联协议；

　　●各省对等互联点的数量应尽量保持最少以提高效率；

　　●接入是在第三方的场所完成。

　　5.普遍服务责任及对消费者保护

　　CRTC制定了全国普遍服务基金缴纳计划，要求超过一定收入门槛的电信业务提供商必须缴纳一定的资金来补助农村和边远地区的服务。CRTC认为那些与PSTN网络连接的VoIP业务提供商也要从电信业务收入中提取一定的比例作为普遍服务基金。而对于Peer to Peer业务(零售互联网业务)则不需要其提供普遍服务基金。

　　在消费者保护方面，CRTC在2005年4月4日又颁布了一项名为“本地VoIP业务提供商紧急接入服务义务”的公告，提出了解决VoIP接入紧急服务的方法。CRTC规定，为了保证消费者利益，提供固定本地VoIP业务的提供商在该公告发布后90天内必须提供911/E911业务，否则取消其业务经营资格。同时，在VoIP业务的终端可携带性和提供911/E911业务的缺陷上所带来的安全问题方面，CRTC要求所有VoIP业务提供商都应该在用户使用该业务之前和使用期间让他们明确地知道该业务的缺陷。

对中国VoIP监管的启示及策略建议

　　1.实行许可证准入制度

　　由于VoIP业务门槛较低，很多规模很小的SP只需在互联网上架设网守、网关等设备即可开展VoIP业务，这种在公众互联网上开展的业务不仅难以保证通话质量，而且在消费者投诉、提供服务等权益保护方面存在缺陷，使得VoIP业务提供商良莠不齐。更为重要的是，由于VoIP业务自身的终端可携带性使其与国内紧急呼叫服务体系(119/120等)脱节，大多数VoIP提供商并没有能力解决这一问题，给国家和人民群众的安全带来损害。而在加拿大，监管机构将是否提供紧急接入等作为经营VoIP的必要条件。因此，必须对经营VoIP业务运营商的资质进行严格审核，以确保国家安全和消费者利益。笔者建议实行“许可证准入制度”，对达到质量、服务标准并满足紧急呼叫等要求的运营商才发放经营许可证。

　　2.建立对传统电信运营商合理的补偿制度

　　对于没有网络资源的VoIP运营商，开展业务必须要借助传统电信运营商即中国电信和中国网通的互联网资源和本地网资源来开展，互联网的开放性使其能够无偿利用固网运营商的基础网络来大量分流其长话业务；同时由于低廉的本地接入费用，还可以通过“恶性价格战”来进一步抢夺固定电话运营商的客户资源。而传统运营商在管理、维护、扩容基础网络等方面都承担着巨大的成本支出，且承担着普遍服务义务。如果不对传统电信运营商进行合理的补偿，必然会使它们丧失建设基础设施的积极性，VoIP产业最终也会受到损害。在加拿大，CRTC也明确规定了必须对拥有本地网资源的固定电话运营商进行补偿，基于这点，笔者建议必须建立对拥有基础网络的固网运营商合理的补偿制度。

结语

　　由于我国传统电信运营商是国有控股的大型国有企业，因此国有资产保值增值将是关系到国家利益的重大问题，所以监管部门在促进VoIP业务发展的同时，必须考虑到其数千亿国有资产如何继续发挥作用的问题，而VoIP产业的做大做强离不开传统电信运营商的参与。基于以上两点，监管部门必须站在国家利益的角度上，制定出激励相容的VoIP监管政策，促使传统电信运营商有足够的积极性加入到VoIP的发展中来，从而保证VoIP产业的良性发展。