转变政府职能，进一步推进电信监管能力建设的思考

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    当前，转变政府职能，推进电信监管能力建设,已成为保证我国通信行业公平、持续、健康、和谐发展急需解决的具有方向性、战略性的重要问题。“站高一步，退后一步”是信息产业部治理电信市场、推动监管能力建设的基本思路。笔者认为：推进监管能力建设，完成电信监管部门职能的转变，政府监管部门需加强以下三方面的工作。

    一、加强宏观电信市场法制政策引导控制体系的建设

    宏观电信市场政策引导控制体系的建设是提高监管能力建设的基础保障，必须得到加强。

    （一）积极解放思想,“站高一步”地促进《中华人民共和国电信法》的法制创新，从法制建设上保证提高电信监管能力的建设。

    目前，《中华人民共和国电信法》已列入国务院今年一类立法计划，送审稿比照《中华人民共和国电信条例》在宏观电信市场政策引导控制体系的建设上有了许多突破，但还应依据近几年来的电信市场监管实践，加大立法改革创新力度。

    1．近年来电信技术的进步越来越快，传统基础通信网络、互联网络、广播电视传输网络的“三网合一”技术已基本成熟，是否及时用先进的技术推动生产力的发展，关键是政府能否提供电信产业宏观政策的保障。实践证明：技术和市场发展的客观规律是不可变更的，应积极顺应电信市场的发展潮流。

    2．应从法律上保证电信资源的管理,遵循国家资源“统一规划，集中管理”的原则，避免国家行政事项管理上的不一致，避免造成行政监管能力的降低。如关于无线频率行政许可审批，由于中央和部分省、地方势权不一致，各省级行政部门管辖不一致，显然无法保障政府行政效率，也不符合《行政许可法》的基本要求。

    3．积极贯彻《中华人民共和国反不正当竞争法》，保障和引导通信企业公平竞争。目前，少数地区个别基础电信业务运营商的市场份额占本地区50%以上，形成了垄断竞争，甚至在经营中利用加大成本的优势进行恶意竞争，给其他运营商造成了经营困难。因此，对处于电信市场的垄断企业,对其发展进行适当限制是必要的。

    （二）积极加强部门规章、规范性文件的出台和修改工作，引导企业规范经营，加强监管能力建设。

    1．在《中华人民共和国电信法》出台前,应继续积极总结近几年来的行政执法实践经验，结合电信市场发展的新变化、新情况及时制定部门规章、规范性文件，引导电信企业规范经营，避免一些电信市场的违规行为无章可循，使国家、人民、企业的利益受到损失。

    2．加强部门规章、规范性文件的修改工作。由于近几年电信市场变化速度很快，致使一些部门规章、规范性文件已不能满足电信市场新的变化和要求。

    3．加强监管部门规章、规范性文件的实行落实能力建设。一方面各省级监管机构要依据部门规章和规范性文件，结合本省实际情况做好规范性文件的制定工作，使其部门规章、规范性文件细化，更具有实行力和可操作性。另一方面各省级监管机构要依据部门规章、规范性文件，加强学习，涉及宏观电信市场控制的问题要做到统一认识、及时行动，保障国家宏观控制的有效进行。如部204号文件已明确了目前电信资费监管政策，但个别人仍认为电信资费放开是电信市场发展的必然趋势，明显地对电信资费问题放松了管制，造成电信资费市场价格混乱，企业间争议多，增量不增收，经营效益差，降低了服务质量，甚至出现了局部亏损。企业投诉多，百姓意见大，增加了社会与电信企业之间、各电信企业之间的不和谐因素，也增加了电信市场的监管难度，给监管工作造成了压力。

    （三）引导电信企业利用“引进来，走出去”参与国际电信市场竞争，从宏观政策上加强电信监管能力建设。

    1．加强电信企业技术、业务、管理、服务、体制的创新。电信行业提高服务质量、增强市场竞争力、增加效益、“做大做强”需要政府监管部门转变观念，改变陈旧的思维模式，树立“依据电信行业、企业发展要求制定产业政策”的新思维模式，积极促进行业发展，保证监管部门政策引导和行政服务及时到位。

    2．通过电信体制深入改革和政策支撑，引导电信企业积极转型，在国内电信市场中首先“做大做强”。目前国际电信业的竞争，以国际集团化、集约精细管理型为主导，而我国六家基础电信运营商都以国有资产为主，国际化集约程度都不高，管理粗放，无经营全业务的电信企业，与具有国际竞争力的电信企业相比还有很大差距，甚至普遍出现了电信业务量增加，ARPU值下降，增量不增收的现象。要改变此局面，还需国家对电信企业进行深入改革，引导电信企业追求规模效益、精细化管理，集约式发展，把有限的国有资产、资源进一步集中优化。同时，按照WTO电信协议的规定，积极引进外资和适合我国国情的市场经营管理理念，运用新技术，创新业务，把我国电信企业改造成为具有国际竞争力的国际集约型的集团企业。

    3．引导电信企业实施全球经营战略，在国际电信市场上“做大做强”。我国电信企业只有在国际上“做大做强”才是真正意义上的“做大做强”，但我国电信企业目前国际竞争力还很弱，除需要电信企业自身努力外，还需国家提供政策支撑和服务保障。如电信市场的深入改革，经营主体的调整，3G牌照的核发，国内重复建设的控制等。

    （四）积极解放思想“退后一步”，突出服务，从促进电信企业和社会和谐发展的角度加强电信监管能力建设。

    1．限制基础电信业务许可核发的数量，并要求基础电信业务运营商承担起对电信普遍服务的义务。国家的电信资源是有限的，如码号、无线频率等，若没有一定的数量限制，必然导致电信市场过度竞争，必然导致电信市场混乱，服务质量降低，这种状况要是持续下去必然导致国家、人民利益的损失。要通过法律，明确基础电信业务许可实行数量限制，并要求基础电信业务运营商承担起电信普遍服务的义务，既符合WTO的规定，又符合我国的国情，也遵循了企业“权责统一”的原则，保障社会利益的最大化，兼顾贫困群体和社会利益。

    2．降低增值电信业务许可门槛。实践证明，降低增值电信业务许可门槛，既有助于电信市场吸引更多的资金投入，激发人的创造力，促进电信市场的发展，也有助于让更多的人围绕电信市场解决就业问题，甚至先富起来，促进社会的健康和谐发展，让更多的人享受电信改革带来的成果。

    3．突出监管重点，加强事后监督力度，保障企业发展。降低门槛是为了促进电信行业发展，加强事后监管力度是为电信企业创造良好的竞争发展环境。如依据相关的法律、法规和我国电信行业的特点，暂时限制严重违规的基础电信业务运营商的发展，暂时不予发放码号等电信资源，待其整改合格后再予核发相关资源；对违规的增值电信业务经营者，除可给予暂时限制其发展、罚款等处罚外，严重影响国家信息安全和网络安全的，应坚决停止其通信接入服务，取消其经营资格。

    二、加强监管队伍内部监管能力体系建设

    电信监管队伍是落实国家相关法律、法规、规章、规范文件的主要基础力量，这支队伍是电信市场持续公平健康和谐发展的关键。

    （一）进一步加强电信监管队伍力量建设工作。

    电信政企分开后的行政实践证明，我国电信网点具有“点多面广”的特点，营业网点遍布全国各地，企业的违规行为随时随地都可能发生，如果不及时制止，违规行为就很可能在某一地区甚至全国迅速蔓延，引起电信市场大规模的混乱和失衡。目前，全国省级电信监管机构编制仅投入500人，除去内勤服务管理人员外，实际能够投入行政执法监督一线的人员寥寥无几，使国家政策的实行力度大打折扣。解决此问题，一是应积极争取壮大监管队伍，设立区域性的监管分支机构，满足我国广大电信市场监管领域和企业的需要。二是加强各级行政执法监管职能部门的建设，特别是电信资费、互联互通、工程建设、通信安全等部门应进一步提高专业化行政监督管理水平，提高监管质量和能效。

    （二）进一步加强电信监管队伍素质建设工作。

    目前由于多数电信监管人员来源于电信企业，部分行政执法人员对行政执法的概念、要求、原则、目的、方法等基础理论常识了解掌握不多，甚至不知道什么是行政执法和必须遵守的执法程序，导致一些电信监管人员在行政执法中以强势地位压人，影响了行政执法质量和效率。

    1．通过建立部、省和处级职能部门三级行政执法人员培训学习制度，提高监管队伍基础理论素质和行政执法管理能力。即信息产业部、各通信管理局、各局业务处室，都要有针对性地定期组织开展行政执法人员轮训学习和考核工作。系统地学习行政执法的基础常识和重要法律、法规、规范性文件，统一行政执法政策认识，把握执法尺度；学习分析和控制电信市场的监管方法，培育有眼光、有作为、能创新、能运用电信市场监管政策杠杆科学分析判断电信市场形势解决复杂电信市场竞争问题的监管干部。

    2．通过交流执法经验，提高电信监管队伍素质。几年的电信市场监管实践，各省通信管理局已积累了丰富的行政执法管理经验，这是电信监管部门宝贵的财富，要加强交流，相互学习。一方面定期组织开展不同行政执法业务处室间的人员岗位交流；另一方面要积极实施部与省间，省与省间，处级以上优秀干部岗位的交流或定期代职交流学习工作。培养既懂法律又懂技术，既懂经济又懂行政管理的,能系统分析解决问题、驾驭电信市场的复合型的监管人才，起到事半功倍的效果。

    （三）进一步加强电信监管队伍体制创新工作。

    随着社会的进步，电信监管体制建设需要进一步创新，成为电信市场发展的必然要求。

    1．积极推进并建立独立的电信监管机构。第一，建立独立的电信监管体制是国际电信发达国家成功的经验。第二，我国金融、电力、民航等行业已完成了独立建立监管机构的改革并取得了可喜的成果，电信行业可以借鉴。

    2．在省级监管机构的基础上，成立区域性电信监管机构。近几年的电信监管实践证明：我国电信企业有“网点多、分布广”的特点，使我国目前实行的部省两级电信监管体制鞭长莫及，满足不了电信市场监管的需要，甚至有的电信企业提出了由电信企业出资金，在本地区设常驻人员，解决目前电信监管部门监管人员不足、电信市场鞭长莫及的问题。在现有条件下，若能争取人员编制，可本着省内几个地区就近方便的原则，设两三人的地区性监管机构，不授予行政处罚权，只负责就近的两三个地区的国家政策的宣传贯彻，电信企业履规检查、违规取证等工作，这样会使电信监管机构的实行能力得到极大的提高，这方面部分省已有成功的先例。如辽宁省的大连地区等。

    3．鼓励电信企业以自愿为原则，成立地区企业协会，加强通信企业自律。实践证明：支撑鼓励电信企业成立地区企业协会，对加强企业之间、政府企业之间的协调沟通和企业自律具有积极的作用，也可以缓解目前监管机构资金、人员的不足。

    （四）进一步加强电信监管队伍内部行政执法制度建设工作。

    1．积极建立健全内部管理制度。如行政执法责任制度、政务公开制度、行政案件集体合议制度、电信业务许可公开制度、资费集体审议制度、电信市场情况集体研讨分析制度、行政人员学习培训制度等。

    2．建立各项制度检查考核制度和机制，保证各级行政执法部门按法定程序依法行政，各项制度真正落实到位，防范和避免走过场的不负责任行为。

    （五）进一步加强电信监管队伍实行能力工作。

    1．提高加强培育监管队伍整体实行能力建设的认识。第一，对于纠正电信市场违规的经营行为，需要全国各级监管部门正确把握电信市场监督政策，发挥团队整体监管作用。第二，电信市场监管实践证明：电信监管部门是否有能力选择关键的时机、恰当的地点、一定的范围，正确地运用法律、技术、经济、行政、舆论的手段，科学地使用自由裁量权，及时制止违规行为，驾驭宏观电信市场的发展方向，是电信监管部门监管能力的具体体现。第三，就目前的电信市场违规行为而言，对照相关的法规、规章、规范性文件，大多都可以找到相应的处罚条款，关键是监督部门在执法实践中，如何科学地运用这些条款监督和控制规范电信市场，因此加强电信监管队伍实行能力建设是提高电信监管能力建设的关键。

    2．要加强行政执法专业基础常识的学习，培育执法队伍按法定程序依法、合理、公正行政的能力。首先是加强行政执法专业基础常识的学习。通过相关法律、法规的学习，提高执法部门和人员按法律程序依法行政的意识，规范行政行为。其次是通过学习提高执法部门的人员素养，积极研究行政执法方法，明确行政执法的概念、目的、要求和方法，明白行政执法的目的是规范市场行为，避免不科学、不合理、为了行政处罚而处罚的行为。

    3．加大国家法律、规章、规范性文件重要条款实行效果的检查力度，避免走过场。通过监督检查和政策宣传引导，有利于评估行政执法效果，激励和督促行政执法部门和人员提高依法行政执法水平和责任感。

    4．推进电信监管部门职能转型，变管制型为服务型。第一，积极深入调查研究，了解电信企业的发展要求，并采取措施。第二，根据我国各地的实际情况努力做好电信普遍服务、电信服务质量工作。第三，保障通信网、通信生产、通信信息的安全，保证国家、人民利益的安全。第四，认真贯彻《行政许可法》、《行政处罚法》等规范行政行为的法规，做好行政执法检查和行政审批工作。

    （六）进一步加强电信监管理论研究建设工作。

    理论是引导实践的基础，电信监管理论研究工作，是电信监管能力建设不可缺少的基础工作。我国电信市场监管工作刚刚起步，理论研究工作的弱势是显而易见的。电信市场的特点决定了电信监管工作有别于其他行业监管工作，监管理论和方法的研究都应得到进一步加强。一是投入人力资金开展电信理论和方法的研究工作。二是动员和组织媒体开展监管学术和监管方法的交流工作，设立电信监管理论论坛等。

    三、加强监管队伍外部监管能力体系建设

    市场经济是法制经济，政府需依法监管，企业需依法经营。因此，法制的实施需要监管部门和企业的互动。电信监管能力建设不仅取决于电信监管队伍内部能力的建设，还取决于监管队伍外部能力的建设（外部监管能力建设主要是指电信行业的自律和社会、媒体舆论监督等能力的建设）。

    （一）继续积极推进电信企业对电信法律、法规、规范性文件的学习落实工作，促进电信企业依法经营法律意识的提高。

    目前仍有部分主要管理人员对电信法律、法规、规范性文件了解不多，甚至自己严重违规了还不知道。因此，仍然需要通过反复督促电信企业学习电信法律、法规、规范性文件，使他们真正认识到学习掌握相关法规、规范性文件是企业守法经营、维护企业利益、保护干部职工利益、积极实施企业自律和他律、维护公平健康电信市场法制竞争环境的需要。

    （二）积极建立电信企业相互沟通的协调机制，促进电信企业竞合自律意识的提高。

    几年来的电信市场监管实践证明：建立电信企业相互沟通监督机制，对提高电信监管的能力有着积极的辅助作用。如一些省通信管理局通过建立省（区）、地两级互联互通联席会议报告制度、电信资费联席会议报告制度等，建立了电信企业相互监督沟通机制，消化缓解了很多企业间竞争中的不良问题，对电信资费进行了调整，规范了竞争行为，提高了业务收入，促进了企业的自律和竞合。

    （三）加强和基础电信运营商主要经理人的交流，促进基础电信运营企业间沟通交流意识的提高。

    我国基础电信企业的投资主体是国家。因此，企业的经理都是国家资产的经理人，国家依据经营需要，对不同企业的主要经理人进行定期交流是必要的。今年国家集团企业的主要经理人已经进行了交流，收到了较好的效果，建议在省级不同企业乃至监管部门领导和企业经理间也进行适当的交流，建立和培育通信企业之间，企业与监管部门之间的沟通协调能力，促进企业和谐发展。

    （四）积极推动社会、媒体监督，促进电信企业品牌社会效益的提高。

    近几年来，社会、媒体的监督，对促进电信企业守法经营，推动企业依法经营、健康发展起到了不可忽视的作用。因此，开展好社会、媒体的监督建设工作是提高电信监管能力建设的又一辅助手段，应予以充分的重视。

    （五）积极加大电信市场监管力度，促进电信企业社会信用意识的提高。

    对企业违规行为依法进行处罚，其目的是增强违规者的法律意识，促进电信市场健康发展。处罚要以人为本，既要爱护敬重企业干部员工，又要保护国家政策的严肃性。对企业违规行为的处罚应坚持教育为主、处罚为辅的原则。一是企业违规经营现象多发生在市场终端和基层，因此要加大企业上层机构的监管力度，对严重违规、负有领导责任的人，都要敢于严肃处罚和处分。另外要加大下层终端电信市场的监管力度。如电信资费、恶意竞争、工程建设违规等。二是继续积极逐步推进电信企业信用档案和评级与信用公示制度建设，对信用低的企业及时在媒体上进行曝光。如服务质量、通信工程款常年拖欠等，引导电信企业建立信用体系，重视社会信用效益。