VoIP监管问题及政策思路思考

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VoIP业务在全球呈现快速发展的势头，给传统电话业务带来了巨大的挑战。根据IDC调查数据显示，目前有10%的语音流量是经由VoIP技术传输的。随着对传统语音业务分流量的不断加大，VoIP的发展已经受到各国尤其是发达国家电信监管机构的注意。但是截止到目前，全球范围内还没有国家或地区针对VoIP制定出完善、全面的管制规则。我国政府机构也正在组织力量研究VoIP的业务发展和监管问题，并不断从实践上对此做出回答。

    一、VoIP发展的驱动力

    互联网是电信业发展的引擎。通过网络拨打语音电话，已经是一个不可阻挡的大趋势。2004年，VoIP全球市场价值比上年增加了78%，到2006年，有望达到911亿美金。而要对VoIP进行监管，首先要正确认识监管对象，因此研究VoIP的推动力成为监管的重要前提。

    1．技术创新

    VoIP是一种运行在IP网络层上的语音通讯应用。技术创新是VoIP可持续发展的第一推动力。1995年，以色列VocalTee企业研制出可以通过互联网打长途电话的App“InternetPhone”，但当时还有许多技术问题没有解决，所以等到IP电话技术成熟，并作为一项新型电话业务在全世界迅速展开已经是在2000年以后了。而且随着VoIP走向成熟，技术创新也层出不穷，除了话音邮件、呼叫等待、高速接入服务、可视电话等新应用以外，普通电话也被赋予了IP功能。传统电话的通信主导地位正在被颠覆。

    2．国际组织

    VoIP是互联网的重要应用之一，国际组织对互联网发展非常重视。国际电联（ITU），世界常识产权组织（WIPO），世界贸易组织（WTO），都曾专门研究过互联网发展问题，对互联网发展发挥了很大作用。2003年12月，联合国召开世界信息社会高峰会议（WSIS），并责成联合国秘书长科菲·安南组建互联网治理工作组（WGIG），从互联网发展历史上来看是史无前例的。VoIP也是WSIS研究和讨论的重点之一。安南认为“为了管理、改进和保护互联网在大家生活中的存在，要求大家具有的创造力应绝不少于那些创造了互联网的人们”。

    3．供给推动

    任何技术变迁及应用都伴随着市场格局的变化甚至重组。VoIP可以在没有专属网络的情况下，很容易构建自己的VoIP网络，因此，市场准入门槛较低。当前，技术融合、业务融合、运营商的融合已成为一种发展趋势，而VoIP的发展正为电信、广电和计算机三网融合创造了新的平台。面对VoIP不断分流传统电话业务，即使曾经坚决防御VoIP的传统运营商也不得不加强IP电话网络的建设和运营。目前，全球众多电信运营商都已经将VoIP作为战略业务进行经营。

    4．需求拉动

    VoIP的最大优势是资费较低甚至免费，同时，在此基础上，也能生成多种增值业务。因此，无论是对企业用户还是个人用户都具有极大的吸引力。2004年，我国宽带用户突破2390万户，这给基于宽带普及和固定语音电话网络升级之上的VoIP业务发展奠定了坚实的基础，如火如荼的城域网建设也给VoIP带来了更大的市场。消费者尤其是企业用户为了降低电信消费支出以及综合利用宽带业务，也对VoIP青睐有加，这也是IP PBX不断发展的原因所在。

    二、VoIP监管影响因素

    鉴于VoIP强大的发展驱动力，开放VoIP业务是大势所趋。即使为了兑现我国加入WTO的承诺，我国也要开放VoIP市场。但是，如何开放、什么时候开放、开放到什么程度以及对VoIP如何监管是一个涉及面广、难度较大的问题，因此需要全面权衡、综合考虑各种影响因素。

    1．技术特征

    基于互联网的信息服务不同于基于电信网的信息服务。VoIP不同于传统电话，首先是因为其具有不同的技术特征。前者是基于SIP协议，而SIP协议来源于IETF（计算机行业）标准，推崇尽力而为，免费服务，自我控制；后者基于ITU-T标准，其立足点与出发点是服务质量、收费服务和集中控制。大家知道，VoIP包括多种接入方式、传输路径和主导运营商，因此有多种技术组合。显然，不同的组合方式由于技术特征不同，需要监管的力度也不一样。因此，大家必须区分哪些是基于IETF标准，哪些是基于ITU-T标准。

    综合目前全球VoIP发展现状，大家可以把VoIP接入方式分为PC-PC，PC-Phone，Phone-PC等（PC-Phone-PC、Phone-PC-Phone是后两种模式的变型）；传输路径可以是Web、Cable、DSL、FTTH等；而运营主体可以分为无主导运营商、互联网提供商、有线电视提供商、电信运营商等等。我国2003年2月公布的《电信业务分类目录》中，明确地将IP电话业务列入基础电信业务范围进行严格管制，这就使得传统电信运营商在IP电话领域保持了优势。互联网提供商经营VoIP，各国监管情况却大不同相同，但开放是个大趋势。

    2．经济因素

    我国电信业经过20多年的快速发展已经成为国民经济的基础产业、战略产业和先导产业。总体上，VoIP对于基础电信运营商将造成很大冲击。但是不同的接入方式对于电信市场的影响并不完全一样：基于PSTN的IP电话和基于宽带接入+IP网络的PC-Phone业务实质上旁路了现有的电信交换网络，随着宽带接入的普及以及包月制资费方的存在，使VoIP成为事实上的“免费”业务，所有这些都将对传统电话造成很大冲击。我国IP电话对传统长话业务分流非常明显。IP电话通话时常占长话比重从2002年的37.17%上升到2004年的45.97%，同时造成ARPU值大幅度降低，2003和2004年ARPU值分别比上年同比下降7%和10%。此外，我国基础运营商都属于国资委控股企业，国有资产保值增值责任重大。国外亦如此，为保护国有企业不受VoIP影响，俄罗斯政府甚至立法对IP电话服务提供商实行许可制。

    3．市场因素

    VoIP是一个新兴市场，基础运营商仍然占据主导地位。没有基础运营商的合作，VoIP显然是不可能发展起来的。而基础运营商对于VoIP的态度前后并不一致。按照国际惯例，本来需要进行网间结算的互联互通，现在却由一方承担全部通信成本，显然不利于互联互通。现在VoIP还没有放开，如果放开之后，传统运营商设置市场障碍是完全可能的。VoIP与传统电话互联互通在技术上不成问题。但是由于传统电话网络之间的互联结算费是以通话时间计价，而互联网之间的互联费用是以分组交换包为计价基础的，VoIP电话与传统电话的互联与互联费用的确定，将因谁是主导运营商以及谁的网络是主要的传输网络等问题更加复杂。

    4．安全因素

    网络安全一直是互联网发展的瓶颈，VoIP也备受安全问题困扰。网络病毒（如蠕虫）越来越多，互动性下载工具（如BT）泛滥，前者会造成安全攻击问题（如Pharming）；后者会造成各类网络端口堵塞（如Clipping），这些都严重影响VoIP安全和质量。出于安全方面的考虑，有许多企业在是否部署VoIP上仍持观望态度。即使是已经使用了VoIP的企业用户，也不得不花费大量的时间和精力填补安全漏洞。普通消费者同样担心安全问题。因此，安全问题是行业监管非常重要的内容。

    5．政策因素

    促进VoIP的发展是行业监管机构的责任，但是坚持传统的政策目标，尤其是普遍服务、市场公平竞争等政策目标是对VoIP进行监管不得不考虑的问题。美国《VoIP管制自由法（2004）》（草案）规定，希翼保护或者不打破原有重要的国家政策目标如普遍服务和法律强制接入，要求VoIP提供商以某种形式缴纳普遍服务基金。草案也规定了有关911服务、为实行法律而监控电话、对丧失能力的人提供电话接入、改善技术的可靠性等等条款。但台湾《电信普及服务管理办法》对VoIP提供商规定了豁免性条款。

    三、VoIP监管政策趋势

    与全球趋势一样，VoIP在我国也将获得较快发展。根据IDC的预测，到2008年我国VoIP市场将会从2003年的33.6亿美金增长到56亿美金，年增长率为12%。但监管机构无疑是一个非常重要的变量。行业监管机构的监管政策和措施是影响VoIP业务发展的引导力量。我国应当通过监管实现对VoIP的“管理、改进和保护”。

    1．坚持制度创新原则。互联网具有不同于电信的技术和经济特征，因此，不能照搬传统的电信监管手段对VoIP进行监管。这也是联合国提出互联网“治理”而不是“监管”的深层含义。更进一步讲，电信监管机构也不能把监管架构直接套用于VoIP，以免阻碍新技术、新业务的发展。实际上，鉴于提供VoIP业务的不同主体所属行业不同，必须扩大监管机构的职责范围，以促进三网融合。

    2．鼓励VoIP技术创新。在市场应用环境已经比较成熟的情况下，政府应从市场准入等方面为VoIP创造良好的发展条件。美国就将VoIP看作是宽带网络的一种应用，FCC甚至希望VoIP成为激励宽带网络发展的关键应用（Killerapplication），以推动宽带网络的普及化。任何对VoIP的监管都不应该损害企业的市场主体地位，企业在技术和经济领域中为了互联网的发展发挥着并且应该继续发挥重要的作用。

    3．遵循审慎监管原则。即使到今天，各国或地区政府对VoIP也几乎并没有明确规范。因此，对VoIP的监管必须慎重，要经过充分论证。鉴于VoIP具有不同的业务模式，可以根据不同模式和市场成熟程度选择不同的监管方式和手段，对于类似传统电话业务的VoIP比照传统电话进行监管，对于纯粹的互联网业务只进行事后监管。

    但是，互联网是跨国界的，必然涉及到国家安全和国家利益问题，我国行业主管部门需要发挥主导作用，积极参与全球VoIP相关研究和标准制定；还要深入研究市场准入、互联互通、ENUM和网络安全等政策和技术问题，为通过监管促进VoIP健康发展奠定坚实基础。
编辑：信息产业部电信研究院通信政策研究所 朱金周